改革開放40年:中國旅游業發展導向的演變

作者:佚名 發布時間:2019-03-27 瀏覽次數:151次

       作為第二次世界大戰之后迅速興起的行業,旅游業經濟、政治、文化、社會等方面的屬性是固有的。但對中國旅游業而言,在改革開放40年中,由于國家在不同發展時期給予其不同的定位,使得旅游業在各個歷史階段表現出不同的發展導向。這種導向,也對中國旅游業的發展產生了深遠影響。

一、起始:從政治導向往經濟導向轉變是旅游業改革開放的重要起點

盡管在中華人民共和國成立之后,中國國際旅行社接待境外自費旅游者的經濟活動就一直存在,但總體來看,政治導向依然是當時旅游業的主旋律。在1964年中國旅行游覽事業管理局成立之初,雖然確定了為國家吸收自由外匯的任務,但是國家發展旅游事業的方針主要還是“宣傳中國社會主義建設成就,擴大對外政治影響,增進中國人民同世界各國人民的相互了解和友誼”。而在1965年中央、國務院對中國旅行游覽事業管理局《關于第一次旅游工作會議的報告》工作方針的指示依然是“政治掛帥,穩步前進,逐步發展”。

進入上個世紀70年代中后期,在政治導向之外,旅游經濟導向的苗頭開始顯現,同時旅游業也開始受到國家更多的關注。1978年2月,第五屆全國人大通過的《政府工作報告》中明確提出“要大力發展旅游事業”。中共十一屆三中全會前后,旅游業的政治導向開始淡化,經濟導向被不斷強化。而鄧小平同志1978年10月至1979年7月關于發展旅游業的五次重要談話,通篇體現的都是旅游業的經濟導向。比如小平同志講“旅游事業大有文章可做,要突出地搞,加快地搞。旅游賺錢多,來得快,沒有還不起外債的問題,為什么不能大搞呢?”此外,在此期間,陳云同志也專門講到“要重視旅游事業的發展,旅游收入實際上是‘風景出口’,比外貿出口收入來得快。”與此同時,隨著黨的十一屆三中全會將經濟建設作為黨的工作重心,就此開啟了旅游業新時期以經濟導向為指引的改革開放之路。

二、發展:經濟導向的不斷強化和深化成為促進旅游業快速發展的重要動力

在改革開放的初期,旅游的政治導向仍然存在,但是經濟導向已經開始成為主流。1981年《國務院關于加強旅游工作的決定》提出,“旅游事業在我國既是經濟事業,又是外事工作的一部分。我們要從中國的實際出發,逐步走出一條適合國情,日益興旺發達的中國式的旅游道路,做到政治、經濟雙豐收”。與此同時,《決定》還明確指出“旅游事業是一項綜合性的經濟事業,是國民經濟的一個重要組成部分,是關系到國計民生的一項不可缺少的事業。”此后到1985年12月國務院常務會議決定把旅游事業發展規劃列入國家“七五”計劃,旅游業的經濟導向已經成為旅游業發展的基本定位。盡管經濟導向占了上風,但是改革開放之后相當長一段時期,依然是由主抓外交的副總理分管旅游工作,自2003年開始,旅游由主抓經濟的吳儀副總理分管,一直到2018年文化和旅游部成立,都是如此。雖然除了經濟導向之外,旅游業還有其他一些導向,但總體而言,改革開放40年中國旅游業的發展史,就是一幅旅游經濟不斷發展壯大的生動畫卷。而在不同的階段,旅游業發展的經濟導向又呈現出不同的特征。

初期:創匯產業。在改革開放之初,國家外匯奇缺,迫切需要創匯以引進國外先進的技術和設備。相對其他行業,我國的旅游業在創匯方面具有明顯的比較優勢,因而在改革開放初期,與貿易和勞務一起,成為國家創匯的三大支柱。正因為如此,在當時旅游業主要的經濟導向就是創匯,這也使得發展入境旅游成為旅游業的頭號任務。1978年10月9日,鄧小平同志就專門談到,“同外國人做生意,要好好算算賬。一個旅行者花費一千美元,一年接待一千萬旅行者,就可以賺一百億美元,就算接待一半,也可以賺五十億美元。要力爭本世紀末達到這個創匯目標。”與此同時,整個旅游業的供給體系也是圍繞入境旅游進行配置的。在那時,雖然已經有零星的國內旅游,但在國家層面并不倡導。比如,1981年《國務院關于加強旅游工作的決定》就明確指出,“近幾年,我國國內旅游有很大發展。由于目前交通、食宿、旅游點等條件較差,暫不宜提倡發展國內旅游。”由于以入境旅游為主要經濟導向,這也使得我國旅游業的發展主要集中在北京、上海、西安、杭州、桂林、黃山等少數重點旅游區域。直到國內旅游全面興起,這一局面才得到根本的改觀。

中期:經濟增長點。隨著國家外匯短缺得到緩解,旅游業的經濟導向開始與國內旅游緊密聯系起來。特別是1998年亞洲金融危機造成中國經濟外需大幅萎縮,擴內需特別是擴大消費需求成為國家經濟發展的頭號關注點。正因為如此,在當年年底的中央經濟工作會議上,旅游業和住房業、信息產業一起被確定為新的經濟增長點。也是在這一發展導向的調整下,1999年以擴大消費為主要訴求的“黃金周”制度正式推出,使得國內旅游消費的潛力得到有效釋放,“黃金周”也自然而然被社會看作了“旅游黃金周”。伴隨這一過程,國內旅游開始成為中國旅游業發展的主體,也由此帶動一大批以國內旅游為主要市場的旅游目的地蓬勃發展。中國旅游業也在擴大內需的過程中實現了快速增長,同時,旅游業在國民經濟中所占的比重也得到不斷提升。

后期:戰略性支柱產業。進入21世紀之后,2001年國務院召開全國旅游發展工作會議,并出臺《國務院關于進一步加快旅游業發展的通知》。此后,旅游業在國家經濟發展中的定位不斷強化,全國各地對旅游業發展的重視程度也明顯提升。2009年出臺《國務院關于加快發展旅游業的意見》,明確提出“把旅游業培育成國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業”。此后,幾乎所有的省以及絕大多數城市都將旅游業定位為戰略性支柱產業。至此,旅游業在國家經濟發展中主力軍的地位得到根本奠定。而隨著2013年《中華人民共和國旅游法》、國務院辦公廳《國民旅游休閑綱要》的出臺,2014年《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》頒布,加之2016年《“十三五”旅游業發展規劃》被首次作為國務院重點專項規劃發布,旅游業的經濟導向因此變得更為全面,旅游業與國民經濟的整體發展也更加緊密地聯系起來。

三、未來:旅游業的綜合導向將成為下一階段引領旅游業發展的重要指引

在改革開放40年中,經濟功能是旅游業發展的主要導向;而伴隨旅游經濟規模的擴大,旅游業的復合功能也得到不同程度的體現。在政治建設方面,旅游業民間外交功能繼續發揮,特別是隨著中國出境旅游的快速發展,旅游雙向交流的擴大,為促進國家開放起到了積極作用。在社會建設方面,旅游業因其相對勞動密集型產業的特性,在就業方面的作用受到了較多關注。2002年10月,當時的國家計委和國家旅游局還專門召開了“發展旅游擴大就業工作座談會”,各地也把發展旅游業和增加就業崗位結合起來。此外,近年來,旅游業還在脫貧攻堅中體現出更多獨特優勢,旅游行政主管部門也和扶貧部門開展了形式多樣的合作,通過發展鄉村旅游來幫助更多貧困人口脫貧增收。在文化建設方面,“文化是旅游的靈魂,旅游是文化的載體”逐漸成為行業的共識,在2009年《國務院關于加快發展旅游業的意見》中,也專門對“豐富旅游文化內涵”做出了部署;當時的文化和旅游主管部門也出臺了《關于促進文化與旅游結合發展的指導意見》。在生態建設方面,旅游部門和環保部門積極推動國家生態旅游示范區建設;與此同時,在踐行新時期“兩山理論”的過程中,旅游業也正在成為從綠水青山向金山銀山跨越的重要橋梁。

旅游業是綜合性產業,從促進發展的角度看,這意味著需要通過整合各方面資源,增強合力以實現旅游業發展。從功能屬性看,又意味著未來旅游業的作用將不僅僅局限于早期的政治功能或者經濟功能,而將成為帶動國家和地方全面發展的重要領域。對中國這樣的大國以及全國多數地區來說,旅游業在國民經濟中所占的比重總是有限的,但是旅游業的綜合帶動作用卻是無限的。這就需要逐步轉變唯旅游經濟導向和過分追求旅游業在經濟中占比的思維,將發展的目光投到滿足人民美好生活福祉等更加廣闊的領域。2018年文化和旅游部的成立,進一步理順了文化和旅游融合發展的體制機制。有理由相信,以文化旅游融合發展為契機,旅游業的綜合導向將成為主流,旅游業也將更加深入地參與到國家和地方發展的各個領域,為國家強盛和人民幸福作出新的更大貢獻。 

作者:曾博偉 中國社會科學院旅游研究中心特約研究員

2006年排列五走势图